주목되는 실용외교의 진화 '사령탑 역량'이 관건
미국, 대중 통합미사일방어 동참 압력이 첫 시험대
2022 공약과 우선 순위, 내용 확 달라진 2025 공약
국방개혁-경제외교-대북/일반외교-방위산업 순서
종전선언, 평화경제체제 삭제, 대북공약 대폭 축소
극복해야 할 '2국가관계'…'평화구조' 새 개념 도입
미중 균형외교→한미, 한미일 '협력'+중러북 '관리'

이재명 정부가 탄생했다. 이번 대선공약을 외교안보·국방·대북통일 분야에 국한해 본다면 2022년 대선공약과 뚜렷한 차이가 드러난다. 먼저, 공약 체계가 확연히 달라졌다. 2022년 대선공약집은 대북(평화번영), 외교(실용외교), 국방(스마트강국)의 순이었다. 그런데 2025년 대선공약집에서는 국방개혁(내란극복), 외교·대북(경제안보와 한반도 평화), 방위산업(신산업 집중육성)의 순이다. 국방개혁을 맨 앞에 배치하고 다음으로 경제외교가 들어왔고 그 뒤를 전통외교와 대북 공약이 뒤를 이었으며 맨 마지막에 방위산업 육성이 포함됐다.
이번 대선이 내란 성격의 불법계엄으로 야기된 것이기 때문에 내란 극복에 맞춘 국방개혁이 맨앞에 오고, 트럼프 행정부 출범 이후 혼란한 국제통상질서에 대응하기 위해 경제안보가 강조된 것이다. 그리고 북한의 적대적 2국가론에 따른 남북관계 단절로 지난 2022년 맨 앞에 기술했던 대북 항목이 뒤로 밀렸다. 방위산업은 별도의 신산업육성 항목에서 다뤄졌다.
![이재명 대통령이 6일 서울 동작구 국립서울현충원에서 열린 70회 현충일 추념식에서 추념사를 하고 있다. 2025.6.6 [대통령실통신사진기자단] 연합뉴스](https://cdn.mindlenews.com/news/photo/202506/13970_45317_5127.jpg)
공약 내용도 크게 달라졌다. 가장 눈에 띄는 것은 대북 공약의 축소이다. 2022년 공약집에서는 5개 항목이었지만, 2025년 공약집에서는 3개로 줄어들었다. 그나마 북핵 협상이나 남북 군비통제 항목은 외교부나 국방부의 과제다. 순수한 통일부 과제는 ‘남북인도주의 협력과 교류협력의 모색과 추진’, 한 항목뿐이다. 2022년 공약에 등장했던 ‘종전선언’와 ‘한반도 평화경제체제’가 삭제되었고 ‘평화협정’도 ‘핵협상 진전에 따른다’고 조건화하여 현상변경적인 적극적인 공약이 사라졌다. 이에 비해 ‘9.19 군사합의’ 복원, 통일방안의 발전 방안 마련, 평화경제의 중장기 추진 등 현상유지적인 내용으로 공약이 바뀌었다.
외교분야는 변화된 국제정세를 반영했다. 똑같이 ‘국익 중심의 실용외교’를 내걸었지만, 내용 면에서는 ‘미·중 균형외교’에서 ‘한‧미, 한·미·일 협력 + 중·러·북 관리’로 크게 바뀌었다. 북핵 문제의 해결에서도 2022년 공약은 한국의 주도성을 강조했지만, 2025년 공약에서는 이를 빼고 ‘북·미 핵협상 촉진’으로 바꾸어 사실상 북·미 직접대화를 기정사실로 받아들이고 있다. 국방분야도 신중한 자세로 바뀌었다. 내란극복을 위한 국방개혁은 별도로 하더라도, 2022년 공약에서 내건 ‘선택적 모병제’는 여군 비율 확대, 군무원의 국방부 근무 허용을 포함하는 ‘병력모집의 다양화’로 변경되었다. 또한 ‘임기 내 전작권 환수’도 ‘전작권 환수 추진’으로 다소 유연한 입장으로 바뀌었다.
외교공약에서 첫 번째를 차지한 것은 경제외교다. 국제 통상환경의 변화에 전략적으로 대응하기 위해 과학기술 외교와 양자·소다자 경제대화를 강화하겠다고 밝혔다. 이를 위해 경제안보 컨트럴타워를 구축하고 민관 공동대응 체계를 상설화하며 재외공관을 수출·수주의 전진기지로 활용한다는 구상을 밝혔다.

한러 관계, 우크라 종전-북한군 철수 뒤 본격화
강제동원피해자 대안 마련까지 ‘제3자 변제’유지
한중일 실질 정상회의 지역 안보 다룰 협의체로
핵심은 단연 국익 중심의 실용외교다. 한미관계에 대해 포괄적 전략동맹을 강화하고 호혜적 관계에 기반한 미래동맹으로 발전시킨다는 구상을 밝혔다. 무엇보다 도널드 트럼프 행정부가 추진하는 관세, 방위비분담금 등 현안 해결에 집중한다는 방침이다. 그 외에도 경제, 군사, 첨단기술 등에서 협력을 강조하면서도 호혜적 관계를 강조하고 있다.
공약은 국익 중심 실용외교를 위해 한미동맹과 한·미·일 협력을 유지 발전함과 동시에 한·중·일 3국 체제를 정례화해 역내 협력을 강화한다고 밝히고 있다. 하지만 6월 4일 루비오 미 국무장관은 ‘동맹의 현대화’가 필요하다면서 한·미·일 3자 협력을 강조하고 있다. 주한미군의 역외 역할 확대나 일부 감축이 이루어지거나 5월 31일 헤그세스 미 국방장관이 언급한 중국을 겨냥한 통합미사일방어체계(IAMD)에 한국 참가를 요구받게 될 경우, 이재명 정부의 실용외교는 시험대에 오를 수 있다.
공약에서 밝힌 미래지향적인 한일관계로 발전시키기 위해 1.5트랙의 한일 미래위원회를 신설해 양국 협력 및 현안의 포괄적인 해결을 모색할 필요가 있다. 불안정한 통상환경에 공동대응하기 위해 포괄·점진적 범태평양파트너십협정(CPTTP) 가입 및 한일 FTA를 재추진한다. 또한 과거사 문제에서 원칙적 입장을 견지하되, 강제동원피해자 문제의 대안이 마련될 때까지 제3자 변제안을 유지한다. 아울러 한일 인적교류를 더욱 활성화하고 일본대중문화를 완전히 개방한다.
공약은 한·러 관계에 대해 안정적 관리라는 소극적 입장을 취하고 있다. 이는 북·러 군사협력이 유지되고 있고 아직 북한군이 러시아에 잔류하고 있는 현 상황을 의식한 것으로 보인다. 조만간 러시아-우크라이나 전쟁이 끝나고 북한군이 철수하게 되면 한·러 관계는 크게 개선될 수 있다. 먼저 푸틴 대통령을 경주 아태경제협력체(APEC) 정상회의에 초청하고 이를 계기로 양국 관계를 복원, 한국기업의 재진출 등 경제협력을 강화해 나간다. 한·러 간의 다각적 협력을 강화해 「북‧러 조약」을 사문화(死文化)시키고 북·러 군사협력을 차단할 필요가 있다.

성숙한 한·중 전략적 동반자관계로 발전시키기 위해 시진핑 주석의 올해 경주 APEC 정상회의 참석을 계기로 양국 정상회담을 갖고 양국 현안과 미래 발전, 역내 안정 협의를 협의하기 위해 한·중 외교통상 2+2 전략대화를 신설한다. 여기서는 해상교통로 보장 및 안전 확보, 서해 완충구역 내 어업구조물 철거, 한국 측 배타적경제수역(EEZ), 방공식별구역(KADIZ) 무단진입 자제 등을 협의한다. 또한 한·중·일 정상회담에 중국 총리가 아닌 중국 주석이 참석하도록 해 현행 경제협력, 환경, 기후, 해상구난 등을 넘어 지역 안전 문제를 다룸으로써 지역협력을 한 단계 끌어올린다.
공약에는 중국 어선 불법조업 대응과 해양주권 수호만 들어있지만, 중국의 해양패권 전략을 저지하기 위한 ‘항행의 자유 작전’ 참가 문제도 입장정리가 필요하다. 중국의 EEZ에 대한 ‘형평원칙’과 무해통항권 제한정책, 남중국해 내 ‘구단선’ 강행과 제1, 2 도련 전략은 우리 해양주권에 도전이 될 수 있기 때문이다. 다만 아직 중국의 현상변경 정책이 완결되지 않았다는 점에서 미‧영‧프 및 일본이 주도하는 항행의 자유 작전(FONOP) 참가는 신중을 기하고 외교적 해법을 모색하는 것이 바람직하다.
윤석열 정부는 2023년 8월 캠프데이비드 정상회담에서 중국의 해양패권을 견제할 목적으로 ‘한‧미‧일 해양안보협력 프레임워크’을 창설하기로 한 바 있다. 하지만 중국의 해양패권을 견제한다는 명분에도 불구하고 중국은 이를 해양봉쇄로 인식하고 있어 갈등을 넘어 분쟁의 소지가 있다. 그런 점에서 현재의 배타적 해양질서를 포용적 해양질서로 전환해야 한다. 한‧미‧일 외에 중국과 아세안 국가들이 참여하는 ‘동아시아 해양안보협력 회의’의 창설을 추진해야 한다. 만약 역내 해양안보협력체가 만들어진다면 제주국제평화센터 내에 상설사무국을 설치하도록 한다.

전작권, 임기 내 환수서 ‘환수 추진’으로 숨고르기
새 한미 연합사 창설, 합참이 인사-군수-병참 담당
유엔사 권한은 정전협정대로 ‘군사적 조치’로 제한
국방분야에서 이재명 정부의 최대 과제는 불법적인 비상계엄을 막기 위한 국방개혁이다. 이재명 대통령은 국방공약에서 대통령 계엄권한에 대한 민주적 통제방안을 마련하고, 국방장관에 민간인을 기용하는 등 국방 문민화를 적극 추진한다고 밝혔다. 아울러 군 정보기관의 개혁, 육해공군 참모총장의 인사청문회 도입, 단계별로 육사·해사·공사의 통합, 해병대를 독립시켜 준4군체제로 개편한다고 공약했다.
이재명 대통령은 주요 국방공약으로 전시작전통제권 환수를 내걸었다. 2022년 공약의 ‘임기 내 전작권 환수’가 ‘전작권 환수 추진’으로 바뀌었지만, 최근 미국이 추진하는 주한미군의 전략적 유연성 확대정책에 따라 전작권 환수가 빨라질 가능성이 높다. 당장 올해 환수하기에는 시간이 촉박하지만, 사전준비만 잘 된다면 내년 8월 을지프리덤실드(UFS)의 지휘소연습(CPX)에서 전작권 전환의 마지막 단계인 완전임무수행능력(FMC) 검증평가를 실시해 내년 12월 1일 한국군의 전작권 환수가 가능하다.
만약 조기에 전작권 전환이 이뤄진다면, 한국군 4성 장군이 사령관을 맡고 주한미군 4성 장군이 부사령관을 맡는 새로운 한미연합사 체제가 출범하게 된다. 이에 앞서 연합권한위임사항(CODA)을 폐지하고, 합동군을 창설해 평시·전시로 나뉘어 있는 작전통제 권한을 일원화하고 합참이 인사·군수·병참을 맡는 방향으로 한국군의 상부 지휘구조를 개편해야 한다.
새로운 한미연합사의 출범에 맞춰 유엔사와의 지휘관계도 조정해야 한다. 유엔사가 과도하게 남북관계에 개입하는 게 아니냐는 논란을 없애기 위해 전작권 전환 이전에라도 유엔사의 권한을 정전협정의 규정대로 ‘군사적 조치’로 제한해야 한다. 또한 한반도 내 한국군의 군사적 자율성을 제한할 수 있는 한국의 유엔사 회원국 가입 철회를 조속히 매듭지을 필요가 있다.

끝으로, 한반도의 군사적 긴장 완화와 평화 분위기를 조성하기 위한 공약으로 남북 간 연락채널과 ‘9.19군사합의’의 복원을 내걸었다. 신정부에 들어와 통일부는 탈북자단체에 대북전단 살포의 중단을 요청하고, 국방부도 대북 심리전 방송의 중단을 검토하고 있다. 하지만 군사적 긴장완화를 위해 ‘9.19군사합의’를 단순히 ‘복원’하는 것만으로는 부족하다. 2022년 12월 북한군 드론의 서울, 강화도 일대 침범 사례나 최근 러시아-우크라이나 전쟁의 드론전 양상, 그리고 남북한이 군사정찰위성을 보유하게 된 점 등 변화된 군사 상황을 반영한 새로운 군사합의서가 체결되어야 한다.
국가 인정-‘일지향 특수관계 간 제3의 대안을
평화구조, 주변 4개국 교차승인 거쳐야 안정화
한미 사전 조율, 북미 대화→남북 대화로 연결
대북 공약에서 맨 먼저 눈에 띄는 것은 남북관계를 적대와 대결에서 화해와 협력으로 전환한다는 대목이다. 남북관계의 조기복원은 반드시 필요하나, 그에 앞서 북한이 기존의 ‘1국가 지향의 특수관계’를 부정하며 내놓은 ‘적대적 2국가관계’라는 문제 제기에 대한 입장을 정리해야 한다.
윤석열 정부는 ‘8.15 통일톡트린’을 통해 자유의 북진을 내세움으로써 이를 명백히 거부했다. 임종석 전 대통령 비서실장은 ‘적대’를 제거한 2국가관계의 수용을 주장했다가 반헌법적이라는 논란에 휘말렸다. 그런 점에서 국제사회에서 2국가(2 state)라는 현실 인정과 민족내부적으로 통일(1 state) 지향성 유지라는 이중성을 띠고 있는 ‘국가성(statehood)’ 개념을 적용한 제3의 대안을 마련할 필요가 있다.
두 번째로 주목할 공약은 ‘북한 비핵화를 추동하는 한반도 평화구조 구축 프로세스 병행 추구’이다. 이는 한반도 평화구조 프로세스를 추구함으로써 북한 비핵화를 추동한다는 문제의식을 깔고 있다. 북한이 비핵화 협상을 일절 거부하고 있는 상황에서 먼저 한반도 평화구조의 구축을 진행해 대화 분위기를 조성한다는 것이다.

여기서 한반도 평화체제가 아닌 ‘한반도 평화구조’라는 개념을 사용한 점에 주목할 필요가 있다. 평화체제(peace regime)가 정전체제의 법적 종식을 의미하는 것인데 비해, 평화구조(peace architecture)는 동서유럽 간의 유럽안보협력기구(CSCE→OSCE)와 같이 군사적 신뢰구축과 군비통제를 통해 적대관계를 지양하고 평화공존을 제도화하는 것이기 때문이다.
한반도 평화체제의 법적 장치가 평화협정이라면, 한반도 평화구조의 법적 장치는 ‘남북기본협정’(가칭)이 되어야 한다. 기존의 남북관계는 상대체제 부정(남북한 헌법)→정치실체 인정(7.4공동성명)→특수관계 인정(남북기본합의서)으로 발전해 왔으나, 남북대화조차 중단된 가운데 북한의 2국가관계 주장까지 겹쳐 경색된 상태이다. 따라서 남북관계를 재규정하고 한반도 평화구조를 법제화하기 위해서라도 ‘남북기본협정’ 체결을 추진해야 한다.
한반도 평화구조가 제대로 작동되기 위해서는 주변 4개국의 교차승인을 완성해 동북아 국제관계를 안정화시켜야 한다. 한국은 이미 러시아(1990), 중국(1992)과 수교한 데 비해, 북한은 아직도 미국, 일본과 미수교 상태이다. 그동안 한국 정부는 1국가 지향의 특수관계론을 내세워 사실상 북·미, 북·일 수교를 반대해 왔으나, 남북한 2국가성을 인정하게 되면 국내적으로 통일 지향성을 유지하면서 국제적으로 북·미, 북·일 수교에 반대하지 않아도 된다.
세 번째 주목할 공약은 북핵 대화의 여건 조성 및 북·미 협상을 촉진하며, 남북대화와 북·미 협상을 병행한다고 내건 것이다. 이는 북핵 해결의 한국 주도성 강화를 내건 2022년 대선 공약을 현실화한 것이다. 여기서 우려되는 것은 북·미 핵협상 추진에 따른 ‘한국패싱’이다. 이를 막기 위해 한미 사전협의체를 운영하고, 북‧미 핵협상이 남북대화로 이어지도록 한미간에 조율해야 한다. 만약 미국이 한‧미‧일 3자 협의체를 제안해 올 경우에는 한·미, 한·미·일의 투트랙 방식을 대안으로 제시할 필요가 있다.
![이시바 시게루 일본 신임 총리가 1일 도쿄 총리 관저에서 기자회견을 진행하고 있다. 2024. 10. 01 [EPA=연합뉴스]](https://cdn.mindlenews.com/news/photo/202506/13970_45323_5515.jpg)
한미일 3자 협의체보다 한미/한미일 투트랙으로
국방-외교-대북 사령탑이 관건…통일부는 정책만
인수위 없는 출발, 국정과제의 정연한 정돈이 관건
이번 대선은 윤석열 탄핵으로 치러진 까닭에 외교, 국방, 대북 공약이 주요 선거쟁점으로 부각되지 못했다. TV토론도 정책보다는 대통령 후보의 인성 문제가 주로 다루어졌고, 각 당의 공약집도 역대 가장 늦은 사전선거일에 임박해서 나왔다. 대선 과정에서 제대로 다뤄지지 않았다고 해도, 국정기획자문위원회(이하 국정기획위)에서 대선공약을 국정 목표와 전략으로 제대로 정립해 내야 한다.
과거 인수위 없이 출범했던 문재인 정부에서는 국정기획위를 통해 ‘평화와 번영의 한반도’라는 국정목표 아래, △강한 안보와 책임국방, △남북 간 화해협력과 한반도 비핵화, △국제협력을 주도하는 당당한 외교 등 3개 전략과제에 따라 국방부, 통일부, 외교부에 각각 5개의 국정과제씩 부여했다. 이재명 정부도 인수위 없이 출범한 만큼, 곧 출범할 국정기획위를 통해 비슷한 방식으로 부처별 국정과제를 도출해 낼 것이다.
국내외 정세를 올바르게 반영한 국정과제의 도출은 향후 5년간 이재명 정부의 성패를 좌우하게 될 것이다. 하지만 이에 못지않게, 아니 어쩌면 더 중요한 것은 외교, 국방, 대북 분야의 사령탑 인선이다. 국방부 장관에 민간전문가를 앉혀 문민통제를 확립하는 것은 내란극복 차원에서도 바람직하다. 정책부처인 통일부의 장관도 큰 변수는 못된다. 관건은 외교와 대북정책의 컨트롤타워를 어떻게 구성할 것인가 하는 것이다.

이재명 대통령은 국가안보실장에 위성락 전 의원, 국가정보원장에 이종석 전 통일부 장관을 각각 임명, 내정했다. 이러한 인선을 두고 일부 언론은 외교안보 사령탑인 국가안보실에는 동맹파, 대북정책 사령탑인 국가정보원에는 자주파를 기용했다고 평가하기도 한다. 하지만 이는 대통령의 국익 중심의 실용주의에 따른 균형 인선이지, 노무현 정부 당시의 동맹파-자주파 논쟁과는 결이 다르다는 점을 간과한 것이다.
이재명 대통령의 외교안보 정책이 성공적으로 추진되기 위해서는 국정기획위가 국정과제를 정할 때 대선 공약 중에서 현실성이 떨어지는 것은 과감히 삭제하고, 빠졌거나 부족한 점은 추가해야 한다. 과제의 추진 범위도 구체적으로 정해 놓아야 한다. 또한 국정과제들을 나열만 할 것이 아니라 국정과제들 간의 우선순위를 정하고 국내외 정세에 맞춰 속도조절을 해야 한다. 국내외 엄중한 상황에서 출범한 이재명 정부는 국정과제를 완수해 반드시 성공해야만 하며, 성공할 수 있다고 본다.
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